国际邮轮的检疫管辖权与政策考量

——对日本检疫“钻石公主号”的分析

      自新冠肺炎疫情爆发以来，防止疫情扩散成为国际社会共同面临的难题。病毒传播和防控不分人种与国界，这一点在“钻石公主号”等国际邮轮上的传染和防疫方面表现突出。“钻石公主号”是一艘注册于英国的国际豪华邮轮，近两年来在日本、韩国、中国香港地区以及东南亚国家开展海上游览业务。2020年1月20日，该船自日本横滨启航，前往东南亚国家。由于船上报告出现了新冠肺炎感染病例，该船于2月3日提前一天抵达横滨港口。日本政府对船上出现感染症状的人员进行了检验，并于2月5日确诊了10例感染病例。随后，日本政府对出现感染症状的乘客和船员进行了检查，将确诊者送到岸上的医院进行隔离和救治，并要求患者的密切接触者以及全体船员在船上隔离两周至2月19日。在隔离期间，船上乘客不断出现感染，一些老年乘客也因为不能下船而导致特效药短缺，引发广泛国际关注。在预定的隔离期结束前，美国、加拿大、澳大利亚等国政府提前将船上本国公民中尚未感染且有意愿回国的乘客接回。在2月19日结束预定的隔离期以后，日本政府允许没有出现感染症状的本国国民自主回家。但是，在各国乘客下船后，先后出现了数十起感染确诊病例，这使“钻石公主号”成为新冠肺炎在全球持续扩散的重要流动源头。

      完成检疫以后，日本国内以及国际舆论对于日本是否应该承担对“钻石公主号”的检疫工作，出现了不同的声音。东京都知事小池公开表示，“钻石公主号”在册属于英国注册，按照国际海洋法的规定，船籍国应该承担检疫责任。的确，按照《联合国海洋法公约》的规定，对于航行在公海上的船舶，应该由船籍注册地国家政府对船舶行使管辖权，旗船国主义原则在确定管辖权归属时应该优先适用。这种管辖权是全面的管辖，包括立法管辖、司法管辖以及行政管辖。《联合国海洋法公约》第94条具体规定了船旗国的义务为，“应对悬挂该国旗帜的船舶有效地行使行政、技术及社会事项上的管辖和控制”。

      但是，就“钻石公主号”的情况来说，情况却有些特殊。首先，旗船国主义设定的情形是在不属于任何国家的公海上，并不包括属于一国领海范围内。其二，尽管《联合国海洋法公约》并没有具体规定旗船国对船舶的检疫义务，对于检疫事项是否属于“行政、技术及社会事项”并没有先例可循。因此，如果确实如日本政府官员所言，新冠肺炎疫情已经在国际公海上发生，那么，旗船国英国以及船长首先应该采取切实的措施，进行检疫等。但是，由于“钻石公主号”远离英国本土，根本无法及时采取检疫措施。这种情况，如果机械适用旗船国主义原则，将不可避免地发生严重的国际人道危机。此种情况下，必须修正旗船国主义原则，以应对“钻石公主号”的检疫。

      首先，近年来，国际船舶登记中，方便主义盛行，船舶的实际运营与登记分离，客观上已经大大降低了旗船国主义的管辖效果。“钻石公主号”虽然登记在英属维尔京群岛，但是实际上其由美国公司运营，主要停靠在东亚区域，而且主要以横滨为停靠港口。其次，国家主权可以从根本上限制旗船国主义原则。旗船国主义设定的场景是国际公海，而船舶一旦进入本国领海范围内，那么，该国自然可以基于国家主权对该船舶行使管辖权。在本案中，日本政府允许“钻石公主号”停泊横滨港，并且基于国内法对邮轮进行了检疫、隔离措施。这正是日本政府对“钻石公主号”行使国内管辖权的体现。最后，国际邮轮与港口的商业安排，也可以限制旗船国主义原则的应用。作为安倍经济学的重要组成部分，吸引游客、发展旅游观光业一直是日本政府大力推进的政策。作为岛国的日本，一直采取各种措施吸引国际邮轮停靠各个港口。自2018年以来，“钻石公主号”主要在东亚地区运营，与横滨港签订有港口停靠协议，没有特别重大的事由，横滨港没有理由拒绝“钻石公主号”停靠。

      因此，很难用旗船国主义原则来排除日本对“钻石公主号”的检疫管辖。事实上，日本政府根据国内法进行了检疫。但是，因为日本政府无法确保有充分的场所来安置所有的船上人员，因此决定所有船上人员自2月5日以后，在船上隔离两周，仅将出现了感染症状的人员接下邮轮，进行检测和治疗。但是，这一被动采取的做法，忽略了邮轮密闭的空间可能造成的病毒传播；也没有充分考虑邮轮的很多乘客为老年人，往往具有基础性疾病，属于新冠病毒的易感人群；特别是，负责检疫工作的厚生劳动省并没有对邮轮进行科学、充分检疫。最初，仅仅对出现了发热、咳嗽症状，以及密切接触者进行病毒检测。随着感染数量不断增加，在隔离10日之后，才开始扩大检疫范围，对所有的年长和患有基础性疾病的乘客进行检测。在对“钻石公主号”进行船内隔离的时候，没有区分危险区与安全区，没有严格落实禁止船上人员走动的要求。特别是，隔离期间提供服务的船员没有采取充分的防护措施，不可避免地扩大了传染。正如美国国家过敏和传染病研究所（NIAID）所长弗契认为的那样，“船内感染不断增加，隔离措施过于松散”，“隔离失败了”。

      “钻石公主号”搭载的是拥有一国或者多国国籍的公民。按照现代国际法规定，一国政府对本国公民具有属人管辖权，同时，也对身处海外的国民具有领事保护义务。“钻石公主号”是一艘豪华国际邮轮，船上的3711名乘客来自56个国家，其中日本人多达1341人，美国乘客也有400多人。从理论上来说，无论是乘客还是船员，其所在国政府都有对其进行领事保护的义务。即由各国政府派驻国外的外交官，与当地政府协商、合作，采取包括撤离在内的各种措施，对本国公民进行保护。在检疫过程中，如果对船上感染风险评估充分的话，理想的方式是在船内感染进一步扩大以前，及时采取检测等措施，抓紧分流船上人员，由各国政府及早撤离本国公民。这样，可以使没有感染的乘客尽快脱离船上危险的感染环境；同时，可以分担日本紧缺的医疗资源，对已经感染的乘客及早进行检测，及早进行充分的治疗。

      事实上，在隔离期间，一些游客也通过各种社交媒体，要求本国政府采取措施，甚至有美国乘客要求特朗普政府来拯救他们。但由于对传染状况和检疫能力估计不足，日本政府最初并未及时疏散日本乘客下船，也没有采取有力措施尽快撤离外国乘客。但随着感染日渐严重，船上的400多名美国游客的状况引起了各国媒体的极大关注。根据日本广播公司报道，在隔离检疫的较早阶段，日本政府最先与美国政府协商，要求美国政府尽早撤离“钻石公主号”的美国乘客。但是，特朗普政府经过考虑，否决了单独撤离的建议，要求美国乘客继续遵守日本政府作出的船上隔离检疫14天的决定。但是，在隔离后期，在“钻石公主号”疫情持续恶化情况下，美国不得不在预定检疫结束前，匆忙派出两架由货机改装的专机，将滞留在船上的300多名美国乘客接回国内。

      “钻石公主号”的检疫失败，除了日本有关部门在检疫策略、检疫方法方面存在一系列失误以外，没有进行充分的国际合作，迟钝的撤离决策，也客观上造成了疫情在船上乃至全球蔓延的后果。在这一方面，恐怕美国、英国等国政府也需要检讨是否采取了有力的措施，履行了保护船上本国公民的义务。总之，检视“钻石公主号”检疫过程，有人批评日本政府的做法总是“后手”。固然，处置“钻石公主号”是日本乃至世界历史上从未经历的事件，没有先例可循，处理难度极大。但是，在防控疫情期间，中国天津、香港，以及柬埔寨西哈努克港，甚至美国的旧金山，都处理了邮轮停靠和检疫工作，而且有效地避免了疫情扩大。比较分析每个个案的处理方式、方法，可以发现国际社会在处理豪华邮轮防疫、检疫方面欠缺有效的协调机制，国际社会需要加强合作，制定有效的国际邮轮检疫规则体系。

来源：中国社会科学报 作者：丁相顺 李惠雯

（作者单位：中国人民大学国家与发展改革研究院）

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